25 сентября 2023
13:48
Нужны ли столице общественные слушания по градостроительным проектам?
Нужны ли столице общественные слушания по градостроительным проектам?
В прошлом году многих москвичей и экспертов обеспокоила отмена публичных слушаний по строительным проектам. Между тем решение столичных властей было основано на федеральной норме, введённой незадолго до того. Спустя год с небольшим тема получила развитие: в Госдуму внесен законопроект, придающий обязательный статус общественным слушаниям в градостроении. В чем смысл этой процедуры и пойдёт ли ей на пользу “закрепление” официального статуса, МП разбиралась вместе с экспертами.
Право, но не обязанность
Напомним, что право граждан участвовать в общественно важных обсуждениях закреплено положениями Конституции и целым рядом норм федеральных законов. Поскольку градостроительные проекты и развитие территорий в целом относятся к общественно значимым темам, то общественные слушания проводятся и по ним. Так, нормы, регулирующие этот процесс, содержатся в Градостроительном кодексе. Процедура работает в России с 2004 года. Она не лишена недостатков, но, судя по практике и громким прецедентам, зарекомендовала себя в качестве рабочего механизма учёта мнения граждан по значимым инфраструктурным проектам.
Пожалуй, наиболее громкий случай, когда общественное мнение по строительному проекту привело к его изменению - кейс Газпрома в Санкт-Петербурге. Проект наделал много шума, главным образом из-за беспрецедентной для северной столицы высотности. Изначально небоскрёб планировали построить на Охте. Это могло привести к разрушению сложившейся линии исторической застройки, а офисная башня стала бы ненужной доминантой. Однако из-за протестов экспертов и общественности проект перенесли.
Лахта-центр. Автор фото: Anton Galakhov
Из недостатков общественных слушаний можно назвать низкую вовлечённость жителей (хотя, порой бывают исключения) и её невысокую эффективность, которая часто вытекает из предыдущего пункта. В некоторых случаях общественные слушания и вовсе имитируют, заполняя залы «своими» людьми.
Отменить нельзя - вернуть
О проблемах и перспективах публичных обсуждений в сфере градостроения мы поговорили с экспертами. Доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт комиссии по ЖКХ, строительству и дорогам общественной палаты РФ Леонид Бандорин напомнил, что в Москве, как и в некоторых других регионах, отменили общественные слушания по вопросам строительства на основании Федерального закона от 14 марта 2022 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
«Судя по всему, по замыслу законодателя, нужно было поддержать российскую строительную отрасль в условиях санкций, в том числе, упростив процедуры согласования, - пояснил эксперт. - Честно говоря, не вижу большой связи между поддержкой строителей и участием граждан в обсуждении важных городских проектов. По этому вопросу мы даже проводили в Общественной палате круглый стол и выразили сожаление по поводу отмены процедуры в столице».
Леонид Бандорин уточнил, что, передавая право на отмену или проведение общественных слушаний в сфере строительства на региональный уровень, законодатели имели в виду, прежде всего, прифронтовые территории. Однако среди регионов, отменивших общественные слушания по градостроительным вопросам, а их оказалось 20, нет ни одного находящегося на границе с боевыми действиями. «Считаю, что за почти два десятилетия своего существования публичные слушания зарекомендовали себя как действующий механизм участия граждан в обсуждении важных градостроительных проектов, - продолжил спикер. - Прежде всего, эта процедура обеспечивает обратную связь между властью, застройщиками и жителями, что очень важно. Утрата этой связи негативно скажется как на отношениях звеньев “застройщик-власть-жители”, так и на развитии городов. Еще больший негативный эффект будет в столице. Поэтому, считаю правильной инициативу придать общественным слушаниям обязательный статус».
Болевые точки
Господин Бандорин также высказался по поводу критики процедуры общественных слушаний, обозначив болевые точки. Так, по его словам, порой представленные проекты выносятся на публичные слушания без пояснений, что затрудняет понимание обсуждаемых вопросов жителями. Эксперт убеждён, что, если представить подробные наглядные материалы и разъяснить доступным языком обсуждаемый проект, то в нём сможет разобраться почти каждый. В этом проявляется ещё одна задача процедуры – просветительская: «Странно обвинять рядовых граждан в непонимании вопроса, когда не было попытки донести до них его суть. Развесить схемы и планы - это ещё половина дела. Вы разработайте понятные всем наглядные материалы, поясните, ответьте на вопросы. Тогда и по конкретному проекту будет больше понимания, и в целом люди станут больше разбираться в вопросах строительства и развития городов».
Еще одна проблема публичных слушаний в сфере градостроительства, часто вытекающая из предыдущей, а также обусловленная занятостью большинства горожан - низкая вовлечённость жителей. Это порой делает процедуру либо неэффективной, либо приводит к её имитации.
«Профанация публичных слушаний - другая крайность, - резюмировал Леонид Бандорин. - К сожалению, бывают случаи, когда процедуру просто имитируют: приписывают много участников, когда их было “раз-два и обчёлся” или вовсе никто не пришел, придумывают несуществующие “предложения и дополнения” к проектам и прочую ерунду. Совершенно непонятна цель таких приписок. Ведь это не выборы. Ни голосования, ни кворума в данном случае не предусмотрено. Если заявленные обсуждения не вызвали интереса жителей или этот интерес был минимальным, это повод задуматься и исправить ошибки».
Отметим, что проблемы публичных слушаний, например, неудобное время их проведения в рабочие часы, некоторые склонны объяснять злонамеренностью властей, однако часто есть более практические причины, именуемые трудовым законодательством. Ведь если проводить процедуру, скажем, с 16 до 18, сотрудникам городских служб и чиновникам не нужно платить увеличенную зарплату, как это пришлось бы делать, если бы слушания проводили с 18 до 20 часов. На увеличенную оплату труда средства выделяются далеко не всем муниципалитетам.
Есть ли альтернативы?
У граждан существуют и другие механизмы влияния на ход градостроительных проектов. Как минимум, это право на обращение в суд. Правда, это долгая и сложная процедура, до которой стоит доходить лишь тогда, когда другие способы исчерпаны. Другой способ - так называемая медиация. Смысл её в том, что профессиональный переговорщик - незаинтересованное лицо выступает третьей силой в конфликтной или просто острой ситуации. Пока такая практика востребована лишь в частных делах, но у неё большие перспективы и в общественной сфере.
Кстати, в Общественной палате разработана брошюра, объясняющая в чем суть медиации в отношениях между жителями, гражданами и застройщиками и как медиаторы могут помогать решать непростые и даже конфликтные ситуации в общественном поле.
Взгляд законодателя и урбанистов
Своим мнением о том, необходимо ли придавать процедуре публичных слушаний по градостроительным вопросам обязательный статус и насколько она эффективна, высказалась и депутат Мосгордумы Елена Шувалова: «Считаю, что это правильная инициатива, в нынешней ситуации будет правильно, если жители будут иметь право участвовать в публичных обсуждениях строительных проектов. Если эта процедура будет обязательной - ещё лучше. Это усложнит жизнь застройщикам. Они, к сожалению, научились управлять людьми и властью, навязывать им свои интересы, выдавая их за общественные. Если у москвичей будет возможность ознакомиться с проектом и высказать своё мнение - замечательно. Другое дело, что процедура несовершенна, интерес к ней со стороны горожан не очень велик. Но это уже другой вопрос. Люди заняты работой и делами и зачастую просто не имеют времени и сил заниматься чем-то еще. Однако, еще раз подчеркну, что право выражать своё мнение по значимым городским проектам у них должно быть».
Прокомментировать тему мы также попросили экспертов по урбанистике.
Кирилл Лушин, декан факультета урбанистики и городского хозяйства Московского политехнического университета, кандидат технических наук.
"Отмена публичных слушаний облегчает жизнь как местным властям, так и строителям — можно ускорить реализацию инвестиционных планов, эффективно и решительно строить. Однако такое тактическое преимущество на длинном горизонте все же снижает качество градостроительных решений.
Это вечная проблема авторитарного способа планирования, когда можно, не тратя время на обсуждения и не учитывая в стоимости проекта множество компенсирующих мероприятий в ряде случаев, выиграть, а иногда - и совершить существенные просчеты. К ошибкам ведет отсутствие сбалансированности решения, учета большого числа факторов, часто не очевидных. Допустимым исключением можно считать проекты обеспечения безопасности — строительство защитных дамб, укрепление берегов, противооползневые решения и связанные с ними градостроительные и планировочные решения. Во всех остальных проектах публичные слушания и привлечение общественности будут лишь способствовать реализации более дальновидной и «взвешенной» градостроительной политики."
Ольга Захарова, директор дивизиона «Городская экономика» Агентства стратегических инициатив (АСИ)
"Считаю, что действительно необходимо вернуть обязательность проведения публичных слушаний и общественных обсуждений градостроительных проектов. Общественные обсуждения позволяют жителям встретиться с представителями органов власти и застройщиков и задать им все тревожащие их вопросы. Если проекты не выносятся на публичные обсуждения, это может вызвать недоверие к ним со стороны населения. Другой вопрос, что необходимо совершенствовать саму процедуру, чтобы общественные обсуждения не увеличивали сроки проектирования объектов и не становились дополнительным бременем для застройщиков." [МП]
Напомним, что право граждан участвовать в общественно важных обсуждениях закреплено положениями Конституции и целым рядом норм федеральных законов. Поскольку градостроительные проекты и развитие территорий в целом относятся к общественно значимым темам, то общественные слушания проводятся и по ним. Так, нормы, регулирующие этот процесс, содержатся в Градостроительном кодексе. Процедура работает в России с 2004 года. Она не лишена недостатков, но, судя по практике и громким прецедентам, зарекомендовала себя в качестве рабочего механизма учёта мнения граждан по значимым инфраструктурным проектам.
Пожалуй, наиболее громкий случай, когда общественное мнение по строительному проекту привело к его изменению - кейс Газпрома в Санкт-Петербурге. Проект наделал много шума, главным образом из-за беспрецедентной для северной столицы высотности. Изначально небоскрёб планировали построить на Охте. Это могло привести к разрушению сложившейся линии исторической застройки, а офисная башня стала бы ненужной доминантой. Однако из-за протестов экспертов и общественности проект перенесли.
Лахта-центр. Автор фото: Anton Galakhov
Из недостатков общественных слушаний можно назвать низкую вовлечённость жителей (хотя, порой бывают исключения) и её невысокую эффективность, которая часто вытекает из предыдущего пункта. В некоторых случаях общественные слушания и вовсе имитируют, заполняя залы «своими» людьми.
Отменить нельзя - вернуть
О проблемах и перспективах публичных обсуждений в сфере градостроения мы поговорили с экспертами. Доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, эксперт комиссии по ЖКХ, строительству и дорогам общественной палаты РФ Леонид Бандорин напомнил, что в Москве, как и в некоторых других регионах, отменили общественные слушания по вопросам строительства на основании Федерального закона от 14 марта 2022 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
«Судя по всему, по замыслу законодателя, нужно было поддержать российскую строительную отрасль в условиях санкций, в том числе, упростив процедуры согласования, - пояснил эксперт. - Честно говоря, не вижу большой связи между поддержкой строителей и участием граждан в обсуждении важных городских проектов. По этому вопросу мы даже проводили в Общественной палате круглый стол и выразили сожаление по поводу отмены процедуры в столице».
Леонид Бандорин уточнил, что, передавая право на отмену или проведение общественных слушаний в сфере строительства на региональный уровень, законодатели имели в виду, прежде всего, прифронтовые территории. Однако среди регионов, отменивших общественные слушания по градостроительным вопросам, а их оказалось 20, нет ни одного находящегося на границе с боевыми действиями. «Считаю, что за почти два десятилетия своего существования публичные слушания зарекомендовали себя как действующий механизм участия граждан в обсуждении важных градостроительных проектов, - продолжил спикер. - Прежде всего, эта процедура обеспечивает обратную связь между властью, застройщиками и жителями, что очень важно. Утрата этой связи негативно скажется как на отношениях звеньев “застройщик-власть-жители”, так и на развитии городов. Еще больший негативный эффект будет в столице. Поэтому, считаю правильной инициативу придать общественным слушаниям обязательный статус».
Болевые точки
Господин Бандорин также высказался по поводу критики процедуры общественных слушаний, обозначив болевые точки. Так, по его словам, порой представленные проекты выносятся на публичные слушания без пояснений, что затрудняет понимание обсуждаемых вопросов жителями. Эксперт убеждён, что, если представить подробные наглядные материалы и разъяснить доступным языком обсуждаемый проект, то в нём сможет разобраться почти каждый. В этом проявляется ещё одна задача процедуры – просветительская: «Странно обвинять рядовых граждан в непонимании вопроса, когда не было попытки донести до них его суть. Развесить схемы и планы - это ещё половина дела. Вы разработайте понятные всем наглядные материалы, поясните, ответьте на вопросы. Тогда и по конкретному проекту будет больше понимания, и в целом люди станут больше разбираться в вопросах строительства и развития городов».
Еще одна проблема публичных слушаний в сфере градостроительства, часто вытекающая из предыдущей, а также обусловленная занятостью большинства горожан - низкая вовлечённость жителей. Это порой делает процедуру либо неэффективной, либо приводит к её имитации.
«Профанация публичных слушаний - другая крайность, - резюмировал Леонид Бандорин. - К сожалению, бывают случаи, когда процедуру просто имитируют: приписывают много участников, когда их было “раз-два и обчёлся” или вовсе никто не пришел, придумывают несуществующие “предложения и дополнения” к проектам и прочую ерунду. Совершенно непонятна цель таких приписок. Ведь это не выборы. Ни голосования, ни кворума в данном случае не предусмотрено. Если заявленные обсуждения не вызвали интереса жителей или этот интерес был минимальным, это повод задуматься и исправить ошибки».
Отметим, что проблемы публичных слушаний, например, неудобное время их проведения в рабочие часы, некоторые склонны объяснять злонамеренностью властей, однако часто есть более практические причины, именуемые трудовым законодательством. Ведь если проводить процедуру, скажем, с 16 до 18, сотрудникам городских служб и чиновникам не нужно платить увеличенную зарплату, как это пришлось бы делать, если бы слушания проводили с 18 до 20 часов. На увеличенную оплату труда средства выделяются далеко не всем муниципалитетам.
Есть ли альтернативы?
У граждан существуют и другие механизмы влияния на ход градостроительных проектов. Как минимум, это право на обращение в суд. Правда, это долгая и сложная процедура, до которой стоит доходить лишь тогда, когда другие способы исчерпаны. Другой способ - так называемая медиация. Смысл её в том, что профессиональный переговорщик - незаинтересованное лицо выступает третьей силой в конфликтной или просто острой ситуации. Пока такая практика востребована лишь в частных делах, но у неё большие перспективы и в общественной сфере.
Кстати, в Общественной палате разработана брошюра, объясняющая в чем суть медиации в отношениях между жителями, гражданами и застройщиками и как медиаторы могут помогать решать непростые и даже конфликтные ситуации в общественном поле.
Взгляд законодателя и урбанистов
Своим мнением о том, необходимо ли придавать процедуре публичных слушаний по градостроительным вопросам обязательный статус и насколько она эффективна, высказалась и депутат Мосгордумы Елена Шувалова: «Считаю, что это правильная инициатива, в нынешней ситуации будет правильно, если жители будут иметь право участвовать в публичных обсуждениях строительных проектов. Если эта процедура будет обязательной - ещё лучше. Это усложнит жизнь застройщикам. Они, к сожалению, научились управлять людьми и властью, навязывать им свои интересы, выдавая их за общественные. Если у москвичей будет возможность ознакомиться с проектом и высказать своё мнение - замечательно. Другое дело, что процедура несовершенна, интерес к ней со стороны горожан не очень велик. Но это уже другой вопрос. Люди заняты работой и делами и зачастую просто не имеют времени и сил заниматься чем-то еще. Однако, еще раз подчеркну, что право выражать своё мнение по значимым городским проектам у них должно быть».
Прокомментировать тему мы также попросили экспертов по урбанистике.
Кирилл Лушин, декан факультета урбанистики и городского хозяйства Московского политехнического университета, кандидат технических наук.
"Отмена публичных слушаний облегчает жизнь как местным властям, так и строителям — можно ускорить реализацию инвестиционных планов, эффективно и решительно строить. Однако такое тактическое преимущество на длинном горизонте все же снижает качество градостроительных решений.
Это вечная проблема авторитарного способа планирования, когда можно, не тратя время на обсуждения и не учитывая в стоимости проекта множество компенсирующих мероприятий в ряде случаев, выиграть, а иногда - и совершить существенные просчеты. К ошибкам ведет отсутствие сбалансированности решения, учета большого числа факторов, часто не очевидных. Допустимым исключением можно считать проекты обеспечения безопасности — строительство защитных дамб, укрепление берегов, противооползневые решения и связанные с ними градостроительные и планировочные решения. Во всех остальных проектах публичные слушания и привлечение общественности будут лишь способствовать реализации более дальновидной и «взвешенной» градостроительной политики."
Ольга Захарова, директор дивизиона «Городская экономика» Агентства стратегических инициатив (АСИ)
"Считаю, что действительно необходимо вернуть обязательность проведения публичных слушаний и общественных обсуждений градостроительных проектов. Общественные обсуждения позволяют жителям встретиться с представителями органов власти и застройщиков и задать им все тревожащие их вопросы. Если проекты не выносятся на публичные обсуждения, это может вызвать недоверие к ним со стороны населения. Другой вопрос, что необходимо совершенствовать саму процедуру, чтобы общественные обсуждения не увеличивали сроки проектирования объектов и не становились дополнительным бременем для застройщиков." [МП]
